工程總承包模式是國際通(tōng)行(xíng)的工程建設項目組織實施方式。《房(fáng)屋建築和(hé)市政基礎設施項目工程總承包管理(lǐ)辦法》（以下簡稱《管理(lǐ)辦法》）的正式施行(xíng)，明(míng)确了工程總承包項目發包、承包的條件和(hé)要求。目前，從各地推進工程總承包模式的情況來(lái)看，不平衡現象依然存在，具體(tǐ)實踐中仍然面臨着很(hěn)多(duō)難題。
“《管理(lǐ)辦法》的出台，為(wèi)工程總承包規範化落地實踐提供了遵循。”中建政研圓夢商學院首席專家(jiā)、副院長吳建金表示，“但(dàn)工程總承包模式要落地生(shēng)根，仍有(yǒu)很(hěn)長的路要走。”
工程總承包模式推進工作(zuò)
存在地區(qū)不平衡現象
《管理(lǐ)辦法》正式施行(xíng)以來(lái)，各地的反應總體(tǐ)來(lái)說是積極的。
部分地區(qū)大(dà)力推進。這些(xiē)地區(qū)不僅将推進工程總承包模式作(zuò)為(wèi)重點工作(zuò)來(lái)抓，而且對《管理(lǐ)辦法》作(zuò)了細化，制(zhì)定了具體(tǐ)目标。例如，四川省印發文件，從操作(zuò)層面對有(yǒu)争議的焦點問題進行(xíng)了明(míng)确，并将154家(jiā)企業列為(wèi)工程總承包試點單位。江蘇省發布征求意見稿，提出了“至2025年，培育發展具有(yǒu)工程總承包能力的單位超過200家(jiā)以上(shàng)，培養具有(yǒu)工程總承包管理(lǐ)能力和(hé)水(shuǐ)平的項目經理(lǐ)1萬名以上(shàng)”的目标。
以工程總承包模式建設的深圳市龍崗區(qū)寶荷欣苑二期工程。.jpg
以工程總承包模式建設的深圳市龍崗區(qū)寶荷欣苑二期工程
少(shǎo)數(shù)地區(qū)制(zhì)定了過渡性政策。吉林省發布文件，提出“鑒于我省目前雙資質企業較少(shǎo)，為(wèi)培育工程總承包企業發展，在2023年6月30日之前，建設單位也可(kě)根據項目情況和(hé)項目特點，選擇具有(yǒu)甲級設計(jì)資質并在上(shàng)一年度信用綜合評價中獲得(de)AAA等級的設計(jì)企業；具有(yǒu)特、一級施工總承包資質并在上(shàng)一年度信用綜合評價中獲得(de)優良等級的施工總承包企業從事工程總承包；木結構公共建築可(kě)采用設計(jì)為(wèi)龍頭的工程總承包模式。”吳建金稱，中西部地區(qū)部分省份同時(shí)擁有(yǒu)房(fáng)屋建築工程施工總承包特級資質和(hé)設計(jì)甲級資質的企業數(shù)量較少(shǎo)，制(zhì)定過渡性政策是尊重現實的做(zuò)法。
一些(xiē)地區(qū)尚未給出具體(tǐ)指導意見。由于符合工程總承包資質的企業比較少(shǎo)，再加上(shàng)企業技(jì)術(shù)能力達不到要求，某些(xiē)地區(qū)隻是将《管理(lǐ)辦法》進行(xíng)下發，尚未找到培育當地工程總承包企業發展的好思路。
吳建金分析稱，各地的工程總承包推進工作(zuò)進度不同，主要是因為(wèi)我國建築業發展不平衡、部分地區(qū)對工程總承包認知不足。經濟實力較雄厚的地區(qū)積極性明(míng)顯強于經濟實力較弱的地區(qū)，而從承、發包角度看，總承包方的積極性要大(dà)于發包方。
運作(zuò)不規範
是當前面臨的最大(dà)難題
工程總承包模式的主要特征是“設計(jì)采購施工一體(tǐ)化”，因此要求工程建設的系統性和(hé)整體(tǐ)性。而目前，由于國內(nèi)涉及工程總承包模式的法律法規相對滞後，建設各方主體(tǐ)的觀念和(hé)思維一時(shí)間(jiān)也難以改變，工程總承包模式在實踐中出現了不規範問題。
經過調研，吳建金發現，很(hěn)多(duō)工程總承包模式項目在推進中存在運作(zuò)不規範問題。他舉例說，有(yǒu)些(xiē)政府投資項目在可(kě)行(xíng)性研究報告完成後便開(kāi)始招标。而《管理(lǐ)辦法》規定，對于政府投資項目，“原則上(shàng)應當在初步設計(jì)審批完成後進行(xíng)工程總承包項目發包”；對于按規定簡化報批文件和(hé)審批程序的政府投資項目，“應當在完成相應的投資決策審批後進行(xíng)工程總承包項目發包”。
吳建金說，建設各方主體(tǐ)必須明(míng)白這一規定背後蘊含的邏輯關系：一方面，該規定是為(wèi)了符合《政府投資條例》中關于“投資概算(suàn)實施階段的約束不能超過投資估算(suàn)”的要求，以保證項目合規；另一方面，在施工總承包模式下，工程項目建設各階段條塊分割，導緻設計(jì)和(hé)施工企業無法從整體(tǐ)上(shàng)有(yǒu)效掌控項目成本，隻有(yǒu)鎖定總造價，才能啓動項目建設。
不按程序操作(zuò)，必然導緻後期存在工期風險和(hé)成本失控問題，最終出現“扯皮”現象。吳建金說，有(yǒu)些(xiē)地區(qū)，企業簽訂了工程總承包合同，但(dàn)實際運行(xíng)時(shí)采用的依然是施工總承包管理(lǐ)模式，設計(jì)和(hé)施工是“兩張皮”，失去了推行(xíng)工程總承包模式的本意。實行(xíng)工程總承包模式，一定要以一體(tǐ)化項目團隊的集體(tǐ)決策為(wèi)主導，通(tōng)過設計(jì)采購施工的協同創新發展，達到提高(gāo)建設效率的目的。
推動工程總承包模式
發展的三點建議
吳建金認為(wèi)，要推動工程總承包模式健康發展，法律法規的修訂、政府的大(dà)力推動、行(xíng)業企業的規範化操作(zuò)既是基礎也是關鍵。而針對當前現狀，他給出了幾點建議。
一是分情況采用工程總承包模式。吳建金認為(wèi)，我國工程總承包模式應用較廣、收益較好的領域多(duō)集中在工業類項目。而房(fáng)屋建築和(hé)市政工程領域的共建項目因為(wèi)存在差異化、非标準化等情況，工程總承包商難以對工期、投資等進行(xíng)有(yǒu)效控制(zhì)。适合采用工程總承包模式的項目，要求技(jì)術(shù)成熟、風險可(kě)控、工作(zuò)界面清晰、容易估算(suàn)且沒有(yǒu)大(dà)量地下結構，否則不建議采用工程總承包模式。
二是推行(xíng)工程總承包模式過程中，應該給中小(xiǎo)企業發展機會(huì)。在吳建金看來(lái)，随着工程總承包模式的推行(xíng)，具有(yǒu)工程總承包資質的企業在市場(chǎng)中有(yǒu)較大(dà)優勢。法律法規應當明(míng)确，項目中符合一、二級資質類的工程可(kě)以分包給具有(yǒu)相應施工總承包資質的企業施工，發揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作(zuò)用。
三是建議減少(shǎo)用聯合體(tǐ)形式參與工程總承包項目。吳建金說，工程總承包模式的優越性建立在“責任主體(tǐ)單一”這一基礎上(shàng)，采用聯合體(tǐ)形式，既不能滿足“責任主體(tǐ)單一”的要求，也不能實現“設計(jì)采購施工深度融合”的要求。吳建金建議，聯合體(tǐ)形式隻能作(zuò)為(wèi)過渡性辦法，在具有(yǒu)工程總承包資質企業較少(shǎo)的地區(qū)短(duǎn)期推行(xíng)。
